上海立法促進高等教育發展

      民辦高校收費實行市場調節價，公辦高校部分領導可打破行政職級，教育規劃也具有法律效力……這些創新做法不是哪位領導心血來潮的大膽嘗試，而是將以地方法規的形式固定下來，具有強制性和延續性。

　　《上海市高等教育促進條例》去年底由上海市第十四屆人大常委會第四十二次會議表決通過，將于2018年3月15日施行。這部條例打破了地方省市為高等教育創制性立法的空白，在促進高等教育發展方面體現出諸多新意。

　　首次實現高等教育“創制性地方立法”

　　隨著國家高等教育法的頒布，上海陸續制定了相應的實施辦法。同濟大學法學院副院長徐鋼認為，這些實施辦法都屬于“實施性地方立法”，而非基于上海實際情況創設性規定的相應法律制度。

　　近些年來，上海市率先深化教育領域綜合改革，高等教育改革力度非常大，例如頒布實施“三大規劃”、制定進一步落實和擴大高校辦學自主權的方案等。然而，先行先試過程中出現的新問題和遺留的“硬骨頭”，單靠政府規章和“紅頭文件”很難有效協調各類利益主體的訴求，很難保證“一張藍圖繪到底”。

　　“《上海市高等教育促進條例》這一地方性法規的制定，為上海高等教育的改革發展提供了很好的立法引領、推動和保障。在立法類型上，它屬于‘創制性地方立法’，是上海高等教育立法的一次新發展。”徐鋼說。

　　在上海交通大學規劃發展處處長楊頡看來，上海的《條例》有兩個鮮明特征：一是起步早，為國內第一部由省市出臺的高等教育促進條例；二是“規劃入法”，將教育發展規劃的作用以強制性法規的形式固定下來。

　　《條例》第九條明確：“市人民政府有關部門應當嚴格執行本市高等教育發展規劃，將本市高等教育發展規劃作為對高等學校設置調整、資源配置、基本建設和條件保障的依據。”

　　楊頡分析，以往通常而言規劃的法律地位比較弱，正式寫入《條例》之后，不僅為高校指明辦學方向，也給教育、發展改革、人力資源社會保障、編制、財政等部門提供了行動依據，賦予規劃以效力和可執行力，保障高教規劃的落實。

　　改革實踐成果以法規形式固定下來

　　上海市社會科學院法學所所長葉必豐認為，《條例》的一個重要出發點在于，把這些年高等教育綜合改革的思路和成果以立法形式加以確認，減少或避免朝令夕改、來一任領導換一個思路的狀況，為高等教育改革發展賦予可持續性。

　　《條例》第二十二條明確：“地方公辦高校在人員編制內自主制定崗位設置方案和管理辦法，報教育、人力資源社會保障部門備案后，自主招聘錄用人員，依法訂立或者解除、終止聘用合同。”葉必豐分析，崗位設置由“審批制”改為“備案制”，這就給高校放開了手腳，在更大程度上做到辦學自主。

　　又如《條例》第二十一條提出，“高等學校按照規定，自主設置教學和科學研究等內部組織機構。”同時規定，“地方公辦高校的教學和科學研究機構行政負責人，可以不按照行政職級進行管理。”

　　“《條例》規定高校自主設置內部組織機構、部分校領導可以不走行政職級，還有一些條款明確了高校在財務、學科設置等方面的自主權，這對于高校自主辦學、去行政化都有積極意義。”葉必豐說。

　　第十一條對高校“分類發展”作出規定：“本市根據人才培養主體功能、承擔科學研究類型以及學科專業設置和建設等情況，建立健全高等學校分類發展體系，引導高等學校明確辦學定位，培養適應經濟社會發展的特色人才。”

　　徐鋼認為，分類發展是上海《條例》的核心條款之一，將會發揮政策指導和資源配置的作用，引導高校合理定位，解決上海高校辦學特色不明顯、同質化辦學傾向比較明顯的問題，形成各自的辦學理念和風格，在不同層次、不同領域辦出特色，爭創一流。

　　部屬高校、民辦高校都將從中獲益

　　《條例》中大量條款面向地方公辦高校亦即“市屬高校”，給政策、加馬力，同時對部屬高校、民辦高校也有針對性條款，使不同類型高校都能得益。

　　《上海市高等教育促進條例》第四十三條指出：“市人民政府加強與國務院教育行政部門等中央部門的合作，通過定期會商機制和部市共建協議，支持中央部門所屬高等學校（以下簡稱部屬高校）改革發展，促進地方高等學校提升辦學水平。”

　　葉必豐認為，高校的“部市共建”是在現實中已經存在的做法，《上海市高等教育促進條例》明確了共建協議的法律地位，對政府部門構成一種剛性約束。“有些經濟狀況不太好的省份，在履行部省共建協議時投入可能會打折扣、不到位，但上海切斷了這條后路，市政府應當按照協議內容，支持部屬高校發展。”

　　《上海市高等教育促進條例》也體現出對民辦高等教育發展的支持。第七條規定民辦高校與公辦高校享有同等法律地位，第三十一條提出民辦高校實施分類管理，并明確對非營利性民辦高校的重點支持，在公用事業價格、用地優惠、稅收優惠等方面享受同等待遇，第三十九條提出民辦高校教育收費實行市場調節價管理。

　　上海杉達學院校長李進認為，《上海市高等教育促進條例》為民辦高校收費“松綁”，是一個利好消息，這促使民辦高校更加注重提高辦學質量，招收更多、更好的學生，以更高學費得到更多辦學經費，用于學校內涵建設，從而實現良性循環。